Arqueologia e Pré-História

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Carta dos professores do MAE-USP ao CNA-IPHAN em resposta ao texto da Instrução Normativa

 

A pedido de ampla divulgação, segue a carta encaminhada pelos professores do Museu de Arqueologia e Etnologia (MAE) da Universidade de São Paulo (USP) à diretora do Cento Nacional de Arqueologia (CNA) do Instituto do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional (IPHAN):

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São Paulo, 21 de setembro de 2013.

Ilustríssima Senhora Arq. Dra. Rosana Pinhel Mendes Najjar

Diretora do CNA – Centro Nacional de Arqueologia / IPHAN

Prezada Diretora:

Motivados por comunicado da atual Presidência da SAB – Sociedade de Arqueologia Brasileira, veiculado a seus associados, os professores do Museu de Arqueologia e Etnologia da Universidade de São Paulo encaminham a esse CNA – Centro Nacional de Arqueologia comentários e sugestões sobre os conteúdos que resultarão na edição de Instrução Normativa pelo IPHAN, com o propósito de atualizar as regras aplicáveis aos conteúdos patrimoniais no processo de licenciamento ambiental.

Todavia, iniciamos com um comentário inicial:

Lamentavelmente, a prática tem demonstrado que o processo de construção da nova regra pelo IPHAN distanciou o órgão federal da comunidade científica em geral e, particularmente, das universidades públicas que lidam com o patrimônio arqueológico e que mantêm cursos e programas de graduação e de pós-graduação. É importante lembrar que as Universidades atuam também na arqueologia preventiva, não sendo tal prática prerrogativa exclusiva das empresas. É importante afirmar também que, da parte dos professores do MAE, os canais de comunicação e de cooperação continuam abertos para iniciativas, parcerias e situações como a que agora se apresenta. Cremos que tal comunicação poderá ajudar o IPHAN a cumprir ainda melhor suas responsabilidades relativas ao patrimônio cultural arqueológico nacional.

Seria redundante lembrar que tais iniciativas envolvem, naturalmente, as salvaguardas, a promoção e a produção de conhecimento vinculado ao processo curatorial de um dos maiores acervos arqueológicos e etnológicos do país, sob a guarda desta instituição. E, muito importante, a relação inalienável desse acervo e de atividades de pesquisa por nós realizadas em todo o território nacional com o ensino e a formação nos níveis de graduação e do maior pro-grama de pós-graduação em arqueologia do país.

É na expectativa da retomada do processo de colaboração em todas as á-reas que envolvem o acervo arqueológico e etnológico deste MAE, que os professores se reportam a Vossa Senhoria, para dar esta contribuição.

Quanto à minuta da nova regra, que nos chegou por meio da SAB, encaminhamos três blocos de comentários e sugestões: conteúdo técnico, efetiva aplicação e, por último, alguns comentários pontuais:

1. Comentários e sugestões sobre a estrutura dos conteúdos técnicos

1.1. Trata-se da reforma e atualização do regramento estabelecido entre 2002 e 2003 (portarias 230/2002 e 28/2003), agora por Instrução Normativa, revogando os dispositivos anteriores.

Comentário/sugestão:
A iniciativa, por si só, é interessante, pois, passados dez anos, tornou-se necessário readequar os procedimentos patrimoniais no processo de licencia-mento ambiental. De fato, a dinâmica do licenciamento ambiental, um dos instrumentos da Política Nacional do Meio Ambiente, vem se consolidando ao longo do tempo, especialmente no que respeita aos licenciamentos simplificados. A opção pela “Instrução Normativa”, ato normativo entendido como instrumento de trabalho, deve investir na definição clara de regras suficientemente precisas e objetivas para que não pairem dúvidas ou interpretações multivariadas. De início, convém lembrar que a IN não pode inovar o ordenamento jurídico. Assim, de antemão, há de acolher e diferenciar o uso dos termos “autorização de pesquisa” e “permissão de pesquisa”, como a Lei Federal 3924/1961 assim consagrou.

1.2. Desta feita, a nova regra, contemplando as respectivas identidades, a-brange o chamado “patrimônio cultural acautelado”.

Comentário/sugestão:

Seria interessante mais bem explicitar o que é este patrimônio cultural acautelado (Lei Federal 3924/1961, etc.). Mais, ainda, o conteúdo da linha de atu-ação da IN (documento divulgado) prevê, especificamente, dois temas: “patrimônio cultural” e “patrimônio arqueológico”. Seria redundante salientar que o patrimônio arqueológico se insere na rubrica “patrimônio cultural”. A inclusão da arqueologia dentro de uma categoria mais ampla de patrimônio cultural poderá diluir os programas preventivos de arqueologia e prejudicar a proteção e gestão do patrimônio arqueológico, sendo que estes outros aspectos culturais vinham sendo contemplados nos licenciamentos ambientais no âmbito dos impactos sócio-culturais. Mas, considerando que a IN será uma regra formal, publicada, seria interessante que ela incluísse algumas explicações ou conceitos do tipo: “Para os exclusivos efeitos desta Instrução Normativa, patrimônio cultural é ….”

1.3. A estrutura geral da IN especifica claramente etapas para os estudos patrimoniais. Consolidadas, entende-se que haverá uma etapa inicial, caracterizada como “avaliação”, seguida de outra etapa, de “gestão”. Embora sejam discriminadas etapas para os estudos, não há rebatimento delas com as fases do licenciamento ambiental — Licença Prévia, Licença de Instalação e Licença de Operação. No andamento do texto comparecem algumas atividades técnicas e seu rebatimento com o quadro de áreas de influência do empreendimento/atividade (por exemplo, monitoramento arqueológico / Área Diretamente Afetada).

Comentário/sugestão:
Certamente o novo conceito que estrutura a IN é uma das opções viáveis enquanto forma de organização dos estudos patrimoniais no licenciamento ambiental. A instauração da Etapa de Avaliação aparentemente inclui o diagnóstico, a avaliação de impactos e a proposta de medidas mitigadoras e/ou compensatórias. A regra do licenciamento ambiental diz que tais atividades com-põem a fase de Licença Prévia e, neste caso, a IN deveria assumir explicita-mente isso, pois o fato gerador dela é o licenciamento ambiental. A Etapa de Gestão indica implicitamente as fases de Licença de Instalação e de Operação e isso também deveria ser assumido na redação final da IN.

1.4. No rebatimento possível entre técnicas arqueológicas / etapa de procedimentos arqueológicos / fase do licenciamento ambiental, salvo melhor interpretação, teremos:

— Etapa de Avaliação / fase de Licença Prévia: levantamento extensivo e levantamento prospectivo (com projeto, portaria de autorização ou permissão de pesquisa, relatório técnico de avaliação);

— Etapa de Gestão / fases de Licença de Instalação e de Operação: monitoramento arqueológico (áreas em que não foram localizados registros arqueológicos) e resgate / curadoria de materiais arqueológicos (sítios que, pelo grau de significância científica, devam ser resgatados).

Comentário/sugestão:

Caso se confirme, a distribuição vislumbrada é interessante, especialmente considerando as regiões tidas como “arqueologicamente mais bem conheci-das”, como o território paulista. Cremos, todavia, que situações especiais de-veriam ser formalmente reconhecidas e explicitadas na nova regra: é o caso da arqueologia preventiva a ser praticada em terras indígenas, por exemplo; quais são os procedimentos? Qual seria o significado do monitoramento nas bacias de acumulação de reservatórios, por exemplo, no momento da renovação da LO? Por outro lado, é necessário que fique muito claro que o monitoramento arqueológico é viável em situações especiais, como medida adicional de acautelamento frente à possibilidade de achados fortuitos, esgota-das as possibilidades técnicas dadas pela somatória do levantamento extensivo, levantamento prospectivo e prospecção intensiva. Isto deveria estar mais claro para que se evitem interpretações muitas vezes diametralmente opostas. E já que falamos em técnicas compatíveis, como se fará o levanta-mento prospectivo da etapa de avaliação em áreas plenamente edificadas, onde as ruas são pavimentadas?

2. Comentários e sugestões quanto à efetiva aplicação da nova regra

2.1. A participação do IPHAN no processo de licenciamento ambiental — es-sa matéria é plenamente caracterizada na Portaria Interministerial 419/2011 — é inaugurado por solicitação do órgão licenciador e pelo conhecimento da Ficha de Caracterização do Empreendimento – FCA, que estará disponível no site eletrônico IBAMA, considerando o inciso I do art. 5o. da resolução citada.

Comentário:

Ao que parece, esta regra se inspira naquilo que foi estabelecido na Portaria Interministerial 419/2011, que também define prazos para a tramitação de papéis, pareceres, etc., qualificando, inclusive, a validade de manifestações extemporâneas. Cremos que o procedimento é válido e rotineiro para estudos ambientais mais complexos, que demandam EIA/RIMA, que têm um rito pro-cessual mais detalhado. A partir disso ficam várias perguntas: E quando se trata de estudos ambientais mais simples, como o RAP ou o EAS? E quando se sai da esfera federal para os licenciamentos de competência estadual que, ao que parece, são muito mais numerosos? Órgãos estaduais e municipais, no caso de RAP ou EAS, podem não adotar todo esse rito de FCAs ou do-cumentos similares; e daí, como ficamos? Mas a grande pergunta é a seguin-te: o processo da arqueologia preventiva somente acontecerá se houver soli-citação do órgão ambiental? Como proceder nos casos onde órgãos ambien-tais estaduais, agindo sob a pressão de agendas políticas associadas a demandas locais, têm interesses incompatíveis com a preservação e salva-guarda do patrimônio cultural nacional? 2.2. Uma outra situação deve ser salientada: ao que parece, foi drasticamente cortada a articulação direta entre o poder concedente (União, por meio do IPHAN) e o autorizado (a instituição pessoa jurídica de direito público) ou o permissionário (pessoa física, ou “o particular”, na letra da Lei Federal 3924). Senão vejamos: no momento da inauguração do processo há duas (ou três) instâncias de articulação: por um lado, o IPHAN e, por outro, o órgão licenciador e, talvez, o próprio empreendedor. Em nenhum momento (pelo menos não percebemos) prevê-se um contato direto entre o poder concedente e a-quele que, em seu nome, dá conta de um serviço público, que é a gestão e o manejo do patrimônio arqueológico (a portaria concede este estatuto à instituição pública autorizada ou ao permissionário). De acordo com o espírito da nova regra há apenas um momento, o da concessão da portaria que, mesmo assim, será compartilhado com o empreendedor, como falaremos em segui-da.

Comentário/sugestão:

Atribuir solidariamente ao responsável legal pelo empreendimento e ao coordenador da pesquisa arqueológica a responsabilidade pela fiel execução do projeto aprovado, carece de melhor fundamentação jurídica. Salvo melhor juízo, tal atribuição faria do empreendedor um permissionário solidário sendo que, sua atribuição legal é garantir, por meio do endosso financeiro, a efetiva execução da pesquisa. Se o arqueólogo permissionário não executa fielmente um projeto anteriormente aprovado, se configura uma falha técnica que pode ser penalizada, corrigida, mas isso se discute na instância técnico-científica. Envolver formalmente o empreendedor nesta instância é, por um lado, atribuir-lhe algo que não é de sua missão empresarial mas, por outro, é conceder-lhe o poder de substituir o coordenador, como comparece no item IV dos “Aspectos Gerais”. Ora, substituir coordenadores é competência privativa do poder concedente — o IPHAN, no caso — e ele não pode transferir esta competência à iniciativa privada. Neste caso, sugerimos extremo cuidado na redação: substituições podem haver, claro; a iniciativa de solicitar a substituição poderá vir do próprio arqueólogo coordenador ou, até mesmo do empreendedor. Há, porém, de se ter cuidado com direitos autorais de projetos ou relatórios, que são resguardados na forma da lei. Do mesmo modo, é imprescindível não se perder de vista que nem sempre os interesses dos empreendedores são compatíveis com a boa gestão do patrimônio cultural arqueológico.

3. Comentários pontuais:

Os comentários que se seguem referem-se mais ao item 4 da proposta, “Aspectos Gerais”:

I- Este assunto deveria ter redação mais precisa, para que não haja confusão entre diferentes objetos de licenciamento. É certo que existe a possibilidade, mas é extremamente difícil que objetos de licenciamento diferentes tenham exatamente o mesmo quadro de áreas de influência, a não ser quando se tratar de renovação de licença. Mas, daí, é preciso ter cuidado para simples-mente liberar a área, impedindo a realização de estudos de atualização, co-mo no caso do monitoramento da faixa de depleção de reservatórios, quando da renovação da Licença de Operação.

II-
A menção explícita deste único profissional — conservador de bens móveis — além de configurar aparente privilégio, pode gerar dúvidas em dois senti-dos: primeiro, o IPHAN não deve assumir a postura de órgão regulamentador de profissões, fiscalizando o exercício profissional. Como profissionais de museu estamos de acordo com a demanda pelo planejamento e a execução de tarefas técnicas ligadas à conservação de bens móveis; mas não é aconselhável que se mencione, com exclusividade, o profissional. Se a ideia for essa, por que não se mencionar sociólogos ou antropólogos para dar conta do patrimônio imaterial, arquitetos para dar conta do patrimônio edificado acautelado por tombamento ou, até mesmo arqueólogos, para dar conta do seu ofício. Seria muito mais eficiente e eficaz estabelecer muito bem processos, procedimentos, tarefas para, a partir daí, o coordenador estabelecer os profissionais capacitados que comparecerão na sua equipe (claro, caberá ao IPHAN julgar a pertinência, experiência e competência dos profissionais componentes da equipe). Ainda dentro deste mesmo assunto: por que não assumir, definitivamente, o termo “curadoria” ou, quando for o caso, “processo curatorial”, que certamente acolhem quaisquer tarefas ligadas à conservação? Mais uma vez, cremos que o processo de produção de conhecimento no âmbito de museus pode servir de parâmetro para os procedimentos que venham a ser estabelecidos. III/IV- Sobre o assunto “empreendedor solidário” e “substituição de coordenadores” já fizemos comentários anteriormente. V- O conteúdo veiculado neste item, que se refere à compatibilização entre a agenda de arqueologia preventiva e o cronograma do empreendimento, confirma e reforça a necessidade de maior clareza — com efetiva explicitação — da distribuição das etapas de arqueologia preventiva pelas fases de LP, LI e LO. Ou seja, deve estar claro que a etapa de avaliação se refere à LP e à e-tapa de gestão se distribui entre a LI e a LO.

VI/VII-
Neste caso, o assunto ficou um pouco confuso. A Portaria Interministerial 419/2011 estabeleceu, dentre outros assuntos, prazos para todos os órgãos envolvidos no licenciamento ambiental encabeçado pelo IBAMA, mencionando, inclusive, o comparecimento de manifestações extemporâneas. Perguntamos: a Instrução Normativa (algo menor que a portaria interministerial) poderá dar prazos ao IBAMA, enquanto órgão licenciador? Ou tais prazos se referem apenas aos órgãos ambientais estaduais ou municipais? Outra observação: que tipo de informação o IPHAN estará solicitando, com prazo, ao órgão licenciador? Seriam informações sobre projetos de arqueologia? Neste caso, qual seria a competência do órgão licenciador para responder? Se for este o caso, não seria melhor que o IPHAN se dirigisse diretamente ao arqueólogo permissionário, aquele parceiro na execução de um serviço público? A forma como está colocada esta ideia gera muitas dúvidas e nos dá a impressão de que os arqueólogos sairão enfraquecidos nesse novo quadro. VIII- Há de se ter cuidado com esta proibição taxativa: guardas definitivas só serão possíveis na própria UF. É claro que esta seria a situação normal, ideal. Mas não devemos ver apenas sob este ângulo: como ficarão os grandes mu-seus públicos de abrangência nacional, como o MAE-USP, o MN-UFRJ: proibidos de ter qualquer coleção de fora dos respectivos estados, mesmo entendendo que a arqueologia preventiva responde, hoje, por mais de 95% da produção técnico-científica? ou o Museu Paraense Emílio Goeldi, grande ex-pressão regional da Amazônia, seria proibido de ter coleções amazônicas ex-ternas ao território do Estado do Pará? Por outro lado, também na Amazônia, há o caso de Estados como o Amazonas e Pará onde grandes obras já foram realizadas, mas cujas coleções resultantes das pesquisas arqueológicas associadas encontram-se, malgrado seu valor, ainda sem condições mínimas de guarda porque não há nesses locais laboratórios, reservas técnicas ou museus onde tal guarda pode ser realizada. Como, neste caso, o problema fica por conta da “proibição” pura e simples, cremos que seria interessante dar nova redação.

IX-
Neste caso, as competências das superintendências estaduais ficariam restritas à fiscalização e ao monitoramento das atividades. À vista disso, mesmo entendendo que se trata de assunto interno ao IPHAN, fica apenas sugestão no sentido de melhor distribuição de tarefas e iniciativas, considerando a ação regional de cada uma delas. Há realidades regionais que são muito da alçada da cada superintendência. O CNA deveria estabelecer critérios nacionais, deixando às SEs, que têm ou terão um corpo de arqueólogos suficiente, definir critérios regionais (no nível do estado) ou locais (no nível dos municípios). E isto valeria para articulações com os órgãos licenciadores estaduais ou municipais, especialmente no caso de licenciamentos simplificados. Restam, agora, as questões finais relacionadas com este assunto: 1. Ficarão revogadas as portarias 230/2002 e 28/2003. Entende-se a substituição da 230; com relação à 28, deveria se pensar em um dispositivo que procurasse dar conta das investigações periódicas na faixa de depleção ou de segurança de reservatórios, grandes ou pequenos. A questão das hidrelétricas está, mais que nunca, presente nas pautas do ambiente socialmente sustentável. E a portaria 07/1988? O rito para a elaboração de projetos e, principalmente, o prazo para apreciação e aprovação do IPHAN serão mantidos? Ou esta IN revogará a 07 nos conteúdos atualizados pela nova regra? 2. Ao que tudo indica, a nova IN não está prevendo situações de transição (do tipo “Das disposições transitórias”), como toda e qualquer norma que substitui outra. Assim, como ficam aqueles licenciamentos que já estão andando? 3. Como órgão federal, parte do ente federativo de primeiro grau, a União, acreditamos que o IPHAN não possa simplesmente negar manifestar-se sobre bens acautelados por legislação estadual ou municipal. Se for assim, co-mo fica o pacto federativo que estabelece, como competência comum às três instâncias federativas, proteger o patrimônio cultural, arqueológico, paisagístico, etc.? Que ele escolha quando se manifestar é algo diferente do que simplesmente formalizar uma liminar “não” manifestação.

4. A expressão “sacrificado” deveria ser definitivamente banida. Entendemos que sacrificar sítios arqueológicos, mesmo com o beneplácito do Estado, é crime que afeta o interesse difuso que permeia o patrimônio arqueológico. Um sítio pesquisado, quando se opta pela preservação ex situ de seus mate-riais e informações, não pode ser considerado “sacrificado”. Um sítio, cuja remoção, seja inviável (caso de sítios históricos edificados, abrigos rupestres ou, sambaquis, por exemplo), deverá ser plenamente estudado antes que o seu desmonte controlado aconteça. Há tecnologia suficiente para a reconstituição ex situ (mesmo virtual) de sítios pesquisados que devam ser removi-dos. E, também, no jargão do licenciamento, há medidas compensatórias inerentes a este processo. No nosso entender, sítio “sacrificado” é, simplesmente, sítio destruído. E sítio destruído é aquele que assim o foi sem pesquisa, sem resgate, sem salvamento. Assim, Senhora Diretora, os professores deste MAE-USP que assinam esta manifestação se posicionam em relação àquilo que nos foi encaminhado co-mo associados da Sociedade de Arqueologia Brasileira. Como sempre, colocamo-nos à disposição do CNA para esclarecimentos e contribuições, inclusive para a etapa de redação da necessária minuta. Nossa intenção é manter a prática da colaboração e da parceria científica com o IPHAN e demais instituições acadêmicas congêneres.

Atenciosamente,

Astolfo Gomes de Mello Araujo

Eduardo Góes Neves

Fabíola Andréa Silva

José Luiz de Morais

Márcia Angelina Alves

Maria Cristina Mineiro Scatamacchia

Marisa Coutinho Afonso

Veronica Wesolowski de Aguiar e Santos

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Publicado em 23/09/2013 por em Nota.

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